政府土地收入管理的国外研究综述(下)

[《中国房地产》学术版2017年第07期], 九江学院旅游与国土资源学院 蔡潇 浙江大学土地科学与不动产研究所 刘卫东 发布于 2017/10/12


近二十年来,土地收入越来越为我国政府所重视,并在各地方政府财政收支中扮演着重要角色。如何进行科学的土地收入管理,使土地收入在我国社会经济发展中具有可持续性,成为政府部门及学术界迫切需要解决的问题。长久以来,土地收入在国外众多国家的政府财政收支中占有重要地位,深受政府部门及学术界的广泛关注。因此,梳理国外有关土地收入管理的研究,对于我国土地收入管理的实践具有重要意义。基于现有研究成果,系统回顾和梳理了国外土地财政的相关理论研究,及土地价值捕获、财产税改革的理论与实证研究进展,为我国推进政府土地收入管理改革提供了有益的理论依据。

2.2  土地价值捕获的应用研究

国外土地价值捕获手段使用的较多,相关研究也颇为丰富。(1)用财产税捕获土地价值的研究,如George R. ParsonsaJo. elle Noailly(2004)研究了美国特拉华州用财产税捕获土地价值为海滩养殖融资的一个应用。(2)对税增额融资的研究,如Rachel Weber(2003)研究用税增额融资提高城市的工业财产价值。ManJoyce(2001)认为,税增额融资是一种机制,衰退地区经济发展能够通过这样一种创新灵活的公私合营关系发动起来,财产税适合于所有税增额融资项目。(3)对联合开发机制的研究,如Zhirong Jerry Zhao(2012)Shishir Mathur(2013)等检验了通过联合开发项目,土地价值捕获成为公共交通设施融资的稳定来源。(4)对土地价值税的研究,如Thomas A. Gihring(2001)研究了美国西雅图的采用土地价值税捕获土地价值。(5)对改良税的研究,如Lawrence C. Walters研究了土地价值捕获机制中的改良税,并提出了土地价值捕获率的计算方法。(6)土地池(Land pooling),印度已经试验了通过土地池的做法来实施新城的规划,这种做法鼓励没有开发或杂乱开发土地的所有者将他们的土地汇聚在一起,将大量零散的地块集中开发。艾哈迈达巴德的方法是将15%的土地用于道路、10%修建为公园、15%拍卖、60%留给土地池的成员(Gregory K. Ingram2011)

土地价值捕获手段广泛应用于为公共交通基础设施融资。地方政府依靠出租、出售公有土地或运用土地开发规制权为城市基础设施融资历来被地方政府重视(Altshuleret al.1993Peterson2009)Matthew Doherty(2004)在报告中评估了土地价值和交通体系的关系,并介绍了澳大利亚、英国、美国及欧洲大陆国家采取的土地开发税、税增额融资机制、联合开发等土地价值捕获机制给公共交通融资。Michael Iacono(2009)在给美国明尼苏达州立法机构的报告中详细阐述了土地价值捕获给公共交通融资的八条机制,包括土地价值税、税增额融资、特殊收益评估、交通设施费、开发影响费、协议负担、联合开发、空间开发权,并从效率、公平、可持续性、可行性四个方面评估了每条融资机制。Deborah SalonSharon Shewmake(2010)将土地价值捕获给公共交通的融资机制分为两类:一类是一次性的融资来源,包括长期出租开发权、土地出让、联合开发、开发影响费;另一类是持续性的融资来源,包括区位效益税或土地价值税、税增额融资、改良税或特殊收益评估、车站内外的商业空间出租等,并采用特征价格模型回归、固定效应/重复销售模型、得分一致的倾向、空间依赖性等实证方法研究土地价值捕获为公共交通的融资机理。Francesca Medda(2012)研究了采用改良税、可行性增量贡献、联合开发机制,实现土地价值捕获机制提高交通可行性。A. RoukouniF. Medda(2012)对伦敦横铁采用土地价值捕获融资机制进行了价值评估。Guicai Li(2013)以中国珠三角地带为例,研究了交通导向的开发与土地价值捕获之间的关系。Francesca(2011)在报告中先对比分析了土地价值捕获为交通基础设施融资的8种主要途径,包括土地价值税、协议负担、税增额融资、特别收益评估、联合开发、交通设施费、开发影响费、空间开发权,然后分析了土地价值捕获途径为华沙两个区的城市地铁系统融资的策略。Jeffery J. SmithThomas A. Gihring(2013)总结了有关交通服务影响周边房地产价值以及捕获土地增值给交通改善融资的100多个研究成果。结果表明,靠近交通的地方房地产价值往往会增加足以抵消运输系统的部分或全部资本成本。

林肯土地政策研究院对土地价值捕获做的研究颇多,研究成果主要集中在2000年和2011年。其中,2011年,林肯土地政策研究院第六届土地政策会议出了一本土地价值捕获的专题论文集《土地价值捕获和土地政策》,其中涉及:东京、香港的新城联合开发机制;英国、法国的不动产自然增值与土地价值捕获的关系;科技园、机场等的土地价值捕获;财产相关税收、公共用地租赁、社区土地信托等土地价值捕获机制(Gregory K. Ingram等,2012)2013年林肯土地政策研究院出了一本书《Implementing Value Capture in Latin AmericaPolicies and Tools for Urban Development(Martim O. Smolka等,2013),专题研究拉丁美洲的土地价值捕获机制,如图2所示。

2:科技园的土地价值捕获模式

2.3  土地价值捕获效应分析

Harriss(1973)认为土地税的优点有两个:一是任何个人得到的部分价值增加不是归于个人努力,而是归于社会发展和投资;二是通过资本化过程未来税收预期能降低财产的购置价格。Jan K. Brueckner(1986)探讨了财产税和城市扩张的关系,研究结果表明:在财产税体制下,对建筑物征税促使土地开发强度下降、城市空间扩张,造成扩张的结果是社会福利的流失;如果产生的税收负担在公共基础设施边际成本以下,财产税使城市开发成本更低,于是过度开发产生,使土地面积和城市人口超过社会良好水平。Wallace(2005)认为开发影响费体系即对开发商收取等于基础设施边际成本的费用,可以缓和城市过度扩张。Coulson(2010)通过模拟风险规避贷款人需求增加对土地税收的影响,发现总体土地税收的效应是中性的。Banzhaf(2010)研究了宾夕法尼亚州的土地税收对城市蔓延的作用,认为分割税率可以有效抵制城市蔓延。Ralph(2013)基于纳什均衡理论构建了销售税和住宅财产税的地方辖区均匀填充线的理论模型,研究国家和地方的税收竞争。Luca(2013)通过对爱沙尼亚房地产市场泡沫的研究认为土地增值税对房地产业的周期性繁荣有缓冲作用。William(2013)主张征收基于土地价值的经常性的财产税,对于城市和当地政府开发可持续的财政收入来源有积极意义。

3  财产税改革研究

地方政府的重要收入来源减少时必须由其他收入来源、州政府转移支付、削减支出等综合方法解决。国外关于土地财政改革的研究与实践主要集中于财产税。Harriss(1974)认为减少不公平和创造有益于持续依赖财产税的环境是极其重要的,如果地方财政支出快速增长,再加上评估时间不足,会导致民众对不动产税征收产生的厌恶以及由于财产税的许多优点和潜质带来的地方税收收入的增加。美国第13号提案(美国加州于1978年通过的旨在降低财产税的州宪法修正案)的作用极其复杂,引起各种公民的不同反响。第13号提案压低了财产评估价值,把平均财产税税率从2.5%降到1%,导致加利福尼亚州的财产税收入在提案前后一年减少了45%,各县税收严重削减,减少了57%,学区税收收入两年内减少了61%。如果地方政府通过州政府转移支付的增加获得支持,他们经常会面临更严厉的州政府控制和地方自治的削减,并且受制于辖区间为销售税收入的竞争。不均匀的财产增值会把税收负担转嫁给快速增值的财产,评估约束有没有阻止这种转嫁取决于受影响的财产类型和财产价值是否给予所有权的变化被重置。无论哪个等级财产增值最大,购置价值体系都能够把财产税负担转移给具有最高营业额的财产。因为所有权的变化能使税收大幅增加,购置价值评估违背了公平性(有时称作闭锁效应)。评估约束作为防治财产价值快速增值带来的两个问题(增加税单和重新配置税收负担)的一种途径经常被提到。美国30年的实践经验表明,这些约束效用非常低且不公平,财产税改革需要没有扭曲、公平的、没有评估约束的以外效果发生的立法工具的响应。Rogers(1997)Mikhailov(1998)认为人均财产税必须快速增长才能使地方公共服务维持相当水平,并着眼于研究财产税收入快速增长的影响因素,Teemu(2012)分别构建空间滞后模型和空间工具变量模型并进行估计,把基于政策变化的因果估计与基于高度约束假设的空间滞后估计和空间工具变量估计进行了比较,从制定税率的角度研究财产税改革对地方政府间税收竞争的影响,结果没有发现芬兰各行政区之间的财产税率的相互依赖性,并且发现标准的空间计量经济学方法有高估税率的相互依赖度的趋势。

1:商业地产税收优惠和经济发展目标

目标

如果有优惠可以实现的目标

即使有优惠也不可能实现的目标

增加收入或就业

吸引出口商品或服务的条件;促进增加生产力的产业集聚

由于财产税占据企业总成本的很小一部分没有影响;创造对外地人或通勤者的就业;创造低薪酬或兼职的工作;要求政府有效选择成功者

改善财政健康度

获得没有税收减免的企业的部分财产税;靠给供应端最末端的公司提供税收优惠吸引供应商全额纳税;向企业征收其它税或费弥补损失的财产税

选择没有税收减免的同样区位的厂商;要求管辖区提供昂贵的基础设施投资条件;比接受工厂延续更长寿命

促进城市振兴

把大都市区的企业投资定位转向贫困地区;弥补富裕地区的低企业成本

由于广泛的税收减免没有对相关税负产生影响;由富裕地区侵略性的利用;要求对每一个创造的工作有大的税收减免以吸引对贫困地区的投资

美国所有的州采取措施降低农地、林地、空地的税负,阻止财产税免于对这些区域的开发。这些条款把财产在使用过程中的所得而不是市场价值作为税基。实际上,这些做法把对财产价值征的税转变为对实际或估算所得征税。采用的财产税改革方案包括:统一征收而不是分类征收、处理免税额、设置财产税收入的比例范围、设置宅基地的免税额、延缓税收保证代际公平。图3提供了住宅财产税减免的各种形式,直接财产税减免给特定的纳税人提供税收优惠;间接财产税减免总体降低了对财产税作为收入来源的依赖。地方政府采用财产税收激励机制意在追求经济发展目标如表2所示,与其它因素相比,如薪酬、当地工人的技能、离供应商或消费者的距离、交通成本,财产税对企业区位选择的决定作用并不大,但是由于在同一个大都市区的管辖范围内这些因素的差异会很小,所以财产税在较大区域特定位置的选择上扮演较重要的角色。

3:住宅财产税减免类型

美国学界在讨论何种税源可以取代传统的财产税时,地价税成为一个可能选项,因为当地价税以与使用用途无关的地租为税基时,地价税拥有理论上的优越性,也就是经济上的中立性,而无经济上的扭曲效果。在美国林肯土地政策研究院编著的《Land Value TaxationCan it and will it work today?》中,Edwin S. Mills认为,用土地价值税替代现有财产税的观点在理论上极有吸引力,但在实践中几乎毫无价值,原因在于推行土地价值税政策的主要障碍是难以对土地价值和地租进行精确估计。Alex Anas在对Edwin S. Mills的文章的评论中提到,如果拆除城区内的少量旧房可以获得足够多的地块,把这些土地拿到市场上销售,就可以知道其价值,并给出一些假设通过若干途径可以获得精确的关于土地价格的资料,但前提是改变市场制度,而市场制度的改变是复杂和昂贵的。Therese J. McGuire(1991)认为地方政府基本或完全由高级政府资助时也能运作得很好,地方政府对任何主要税种的依赖都可能导致税区贫富分化,财产税本身受到州和选民施加的种种限制的影响,对很多地方政府来说已经不是一种独立的财政收入来源,即使地方财产税被地方消费税或所得税完全替代,也将会存在富裕的或贫穷的税区,州政府会限制地方税收当局对这种税的使用。Therese J. McGuire认为对于财产税,有两种替代方案:一种方案是由州政府资助地方政府;另一种是回到不受限制的财产税,将它作为授予地方政府财政权利的一种方式(Wallace等,2005)

参考文献:

1.(古希腊)色诺芬.经济论.雅典的收入.商务印书馆.1961

2.()杜尔阁.关于财富的形成和分配的考察.商务印书馆.1978

3.()亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(下卷).商务印书馆.1974

4.马克思 恩格斯.中共马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译.马克思恩格斯全集.25.2001

5.()大卫·李嘉图.政治经济学与赋税原理.华夏出版社.2005

6.亨利·乔治著吴良健 王翼龙译.进步与贫困.商务印书馆.1995

7.美国林肯土地政策研究院编,国土资源部信息中心译.土地利用与税收——实践亨利·乔治的理论.中国大地出版社.2004

8.B. W. Hamilton. Zoning and Property Taxation in a System of Local Governments. Urban Studies. 1975.12

9.W. A. Fischel, Property Taxation and the Tiebout Model: Evidence for the Benefit View from Zoning and Voting. Journal of Economic Literature. 1992.30

10.B. W. Hamilton. A Review: Is the Property Tax a Benefit Tax?, G. R. Zodrow, Local Provision of Public Services: the Tiebout Model after Twenty-five Years[M]. New York, Academic Press. 1983. 85-107

作者简介:

蔡潇,博士,讲师,研究方向为土地经济与政策、土地利用规划等。

刘卫东,博士,教授,博士生导师,研究方向为土地评价与规划、区域经济等。

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